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AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI - DETERMINAZIONE 13 ottobre 2005: Cessione del diritto di superficie su aree pubbliche per la realizzazione di parcheggi. (Determinazione n. 8/2005). (GU n. 290 del 14-12-2005)

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

DETERMINAZIONE 13 ottobre 2005

Cessione del diritto di superficie su aree pubbliche per la
realizzazione di parcheggi. (Determinazione n. 8/2005).

Rif. AG 13/05.
L’AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

Considerato in fatto
Sono pervenute a questa Autorita’ alcune richieste di parere
relative alla fattispecie in oggetto, come di seguito rappresentate:
1) un’amministrazione comunale intende realizzare su un proprio
terreno un parcheggio in cui costruire dei box/posti auto da cedere a
soggetti proprietari – residenti e/o domiciliatari – di unita’
immobiliari nell’ambito di influenza di detta area.
A tal fine il comune intende avvalersi di capitale privato
ricorrendo ad un operatore, scelto con gara, cui concedere il diritto
di superficie della durata di novanta anni nel sottosuolo della
suddetta area pubblica. L’operatore costruira’ con mezzi e capitali
propri i box/posti auto, ottenendo come remunerazione la cessione di
questi ultimi a terzi. Per espletare la suindicata procedura,
l’amministrazione intende dunque sapere se puo’ ricorrere alla legge
n. 122 del 24 marzo 1989, ed in particolare all’art. 9, comma 4,
della stessa, o se invece la fattispecie e’ sussumibile nell’istituto
della c.d. concessione di costruzione e gestione di cui alla legge n.
109/1994.
2) Analogamente, un’amministrazione provinciale intende cedere,
in diritto di superficie, mediante gara vincolata alla realizzazione
di un parcheggio interrato a piu’ piani e sulla base di un progetto
di massima redatto dall’amministrazione, un ampio giardino di un
edificio parzialmente adibito ad uffici provinciali e confinante con
una via pubblica. L’acquirente paghera’ il corrispettivo del diritto
di superficie con la cessione alla provincia di una parte dei
parcheggi realizzati, sicche’ la porzione destinata
all’amministrazione avra’ ingresso separato rispetto ai restanti
piani della costruzione.
La stessa provincia intende avvalersi di una simile procedura anche
per altri interventi (analoga iniziativa e’ prevista, ad esempio, per
la realizzazione di un campo di calcio). In particolare, intende
concedere a terzi l’utilizzazione e la gestione di aree esterne di
edifici scolastici imponendo alcuni «oneri contrattuali»:
realizzazione di tensostruttura, in moduli prefabbricati di acciaio
zincato, copertura in tessuto plastico a doppia membrana (oneri di
esecuzione a carico del concessionario); pagamento di un canone di
concessione, utilizzazione della struttura da parte della scuola in
alcune fasce orarie con addebito alla provincia delle spese generali
(pulizia e utenze); acquisizione a titolo gratuito del bene al
patrimonio provinciale al termine del periodo di concessione fissato
in quindici anni.
Sulla base di quanto sopra, l’amministrazione provinciale ritiene,
nel primo caso, di escludere l’applicazione della legge n. 109/1994 e
s.m., trattandosi di alienazione del diritto «a titolo definitivo»,
che si sostanzia, quindi, in un’operazione con valenza economica, in
quanto la realizzazione dell’opera solo in parte sarebbe di
proprieta’ dell’ente e puramente a titolo di corrispettivo. Nel
secondo caso, invece, l’amministrazione solleva dei dubbi in ordine
alla riconducibilita’ dell’operazione alla normativa sui lavori
pubblici, chiedendo all’Autorita’ un parere sulla corretta
qualificazione delle operazioni sopra descritte e sulla disciplina da
applicare alle relative procedure di attuazione.
3) Un’associazione di categoria ha richiesto un parere in ordine
all’applicabilita’ del beneficio della riduzione della cauzione di
cui all’art. 8, comma 11-quater, della legge quadro in una procedura
indetta da un comune, ai sensi dell’art. 7 della legge regionale
Liguria n. 10/1997, per la cessione del diritto di superficie su aree
di proprieta’ comunale per la realizzazione di parcheggi privati. Al
riguardo, il bando prevede che:
la domanda puo’ essere presentata da societa’, anche cooperative,
appositamente costituite, enti, societa’ o imprese a partecipazione
comunale, imprese di costruzione singole o in ATI o in consorzi;
alla domanda dovranno essere allegati i seguenti documenti:
documentazione comprovante l’affidabilita’ tecnico-economica del
soggetto, e tra questa e’ richiesta la qualificazione SOA nella
categoria OG1, mentre non e’ indicata la classifica in quanto
l’importo presunto dei lavori e’ stimato dai concorrenti; per i
concorrenti non in possesso di detta qualificazione, e’ prevista la
possibilita’ di indicare nella domanda il soggetto incaricato della
sola realizzazione dell’opera producendo per lo stesso la relativa
documentazione; elaborati progettuali del parcheggio; stima dei costi
dell’intervento, programma di manutenzione dell’opera, cauzione del
2% sull’importo lavori;
le domande sono valutate da apposita commissione, con
assegnazione di punteggi in ordine al merito tecnico della
progettazione e del programma di manutenzione;
all’esito della procedura verra’ stipulata una convenzione per la
cessione del diritto di superficie con la quale il concessionario si
impegna a provvedere a proprie spese alla progettazione e
realizzazione dell’opera, a versare un corrispettivo per il diritto
di superficie e a subcedere quote di titolarita’ del diritto di
superficie a determinate categorie di assegnatari di posti auto
(proprietari di unita’ immobiliari ad uso abitativo o non abitativo,
esercenti attivita’ economiche, professionali, o non lucrative,
residenti non proprietari etc.).
Traendo spunto dalle fattispecie in esame, appare opportuno un
chiarimento di carattere generale sulla problematica rappresentata
nonche’ sulla disciplina applicabile nel caso di cessione del diritto
di superficie su aree pubbliche per la realizzazione di parcheggi.
Ritenuto in diritto
In primo luogo, sembra opportuno evidenziare che le suindicate
fattispecie afferiscono per lo piu’ ad interventi disciplinati dalla
legge 24 marzo 1989, n. 122, (come successivamente modificata in
particolare dalla legge n. 127/1997, decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, legge n. 185/2002) recante «disposizioni in
materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane
maggiormente popolate, nonche’ modificazioni di alcune norme del
testo unico sulla disciplina della circolazione stradale, approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393».
Detta legge, nell’istituire un fondo per gli investimenti nel
settore dei parcheggi, disciplina il procedimento e gli adempimenti
che le amministrazioni interessate devono espletare per l’ammissione
ai relativi contributi e, a tal fine, distingue tra realizzazione di
parcheggi pubblici e realizzazione di quelli privati. Cosi’, per i
primi l’art. 5 dispone che il comune interessato provvede alla
progettazione ed alla esecuzione dei lavori, nonche’ alla gestione
del servizio direttamente ovvero mediante concessione di costruzione
e gestione con affidamento a societa’, imprese di costruzione anche
cooperative, o loro consorzi. La concessione e’ subordinata alla
stipula di una convenzione redatta secondo gli schemi-tipo
predisposti dal Ministro per i problemi delle aree urbane di concerto
con il Ministro del tesoro e diretta, tra l’altro, a garantire
l’equilibrio economico della gestione; non puo’ avere durata
superiore a novanta anni e puo’ prevedere la costituzione di diritti
di superficie su parte o sull’intera area.
Per la realizzazione di parcheggi privati, invece l’art. 9, commi 1
e 2, stabilisce che i proprietari di immobili possono realizzare nel
sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei
fabbricati, parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unita’
immobiliari. Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso
esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali
esterne al fabbricato, purche’ non in contrasto con i piani urbani
del traffico, tenuto conto dell’uso della superficie sovrastante e
compatibilmente con la tutela dei corpi idrici. L’esecuzione di tali
opere ed interventi e’ soggetta a denuncia di inizio attivita’.
Ai sensi del successivo comma 4 della disposizione in esame, i
comuni, previa determinazione dei criteri di cessione del diritto di
superficie e su richiesta dei privati interessati o di imprese di
costruzione o di societa’ anche cooperative, possono prevedere,
nell’ambito del programma urbano dei parcheggi, la realizzazione di
parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati su aree
comunali o nel sottosuolo delle stesse.
La costituzione del diritto di superficie e’ subordi-nata alla
stipula di una convenzione nella quale siano previsti:
a) la durata della concessione del diritto di superficie per un
periodo non superiore a novanta anni;
b) il dimensionamento dell’opera ed il piano
economico-finanziario previsti per la sua realizzazione;
c) i tempi previsti per la progettazione esecutiva, la messa a
disposizione delle aree necessarie e la esecuzione dei lavori;
d) i tempi e le modalita’ per la verifica dello stato di
attuazione nonche’ le sanzioni previste per gli eventuali
inadempimenti.
Si rileva, infine, che ai sensi dell’art. 11 della legge regionale
Liguria 25 marzo 1997, n. 10, recante «Interventi della regione per
la programmazione e attuazione di parcheggi…

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